TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2725/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2725 DE 2023
Ref.: CJU - 4272
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y siete Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y cinco Administrativo del Circuito de Bogotá - sección segunda
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), a través de apoderada judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad-, en contra de la señora Rosalba Becerra Medina Acevedo con el fin de que se declare la nulidad de un acto administrativo propio, a saber, la Resolución ISS 26066 del 19 de junio de 2007 que «resuelve reconocer e ingresar en nómina una pensión de vejez a favor de la señora ROSALBA BECERRA, identificada con la cédula no. xxxxx, bajo el Decreto 758 de 1990, en cuantía inicial de $ 1.173.956, efectiva a partir del 20 de agosto de 2005. Respecto de la mesada 14 reconocida sin tener derecho. Lo anterior teniendo en cuenta que a la señora BECERRA MEDINA, le fue reconocida una mesada 14, sin tener derecho a la misma por superar los 3 SMLMV, contrariando lo establecido por el acto legislativo 01 de 2005»[1].
Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de lo pagado por concepto de la mesada catorce, sumas que deben ser indexadas[2].
2. La demanda se repartió al Juzgado Cincuenta y cinco Administrativo del Circuito de Bogotá - sección segunda. Mediante auto del 14 de enero de 2022[3] inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad-. Seguidamente, en auto del 22 de marzo de 2022[4], declaró su falta de jurisdicción para conocer y tramitar la demanda. Luego de citar el artículo 104 del CPACA y jurisprudencia del Consejo de Estado sobre reglas de competencia y la facultad que tiene la administración para demandar sus actos propios en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consideró que en el presente caso la demandada prestó sus servicios mediante contrato de trabajo en empresas privadas y la tutela que ordena el pago de la mesada 14, fue decidida por la jurisdicción ordinaria.
3. Efectuado el nuevo reparto, le correspondió al Juzgado Treinta y siete Laboral del Circuito Judicial De Bogotá, quien, mediante auto del 5 de julio de 2022[5], avocó conocimiento del caso y ordenó a la parte actora la adecuación de la demanda de conformidad con la legislación laboral y de seguridad social. Posteriormente, en auto del 25 de noviembre de 2022[6], inadmite la demanda para que se subsanen las falencias identificadas, auto contra el cual se presentó recurso de reposición por Colpensiones, al considerar que el Juez Ordinario Laboral no es el competente para conocer el presente asunto. Mediante auto del 13 de marzo de 2023[7], ordena reponer el auto anterior y declara la falta de jurisdicción señalando que la Corte Constitucional en diferentes autos[8] ha indicado que la acción de lesividad es competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.
4. El 6 de junio de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional, repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 3 de octubre de 2023 y entregado el 5 del mismo mes, a este despacho.
II. CONSIDERACIONES
Competencia de la Corte Constitucional
5. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[9], modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
6. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10].
7. Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
8. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
8.1. Sobre el presupuesto subjetivo: La Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre el Juzgado Cincuenta y cinco Administrativo del Circuito de Bogotá - sección segunda (autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa) y el Juzgado Treinta y siete Laboral del Circuito de Bogotá (autoridad de la jurisdicción ordinaria), que rechazaron su competencia para conocer de la demanda.
8.2. Sobre el presupuesto objetivo: Se entiende superado en tanto se constata la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por Colpensiones en contra de la Resolución ISS 26066 del 19 de junio de 2007 que reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Rosalba Becerra, incluyendo la mesada catorce a la que no tenía derecho.
8.3. Sobre el presupuesto normativo: Verifica la Corte su configuración toda vez que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado Cincuenta y cinco Administrativo del Circuito de Bogotá - sección segunda fundamentó su falta de competencia en el artículo 104 del CPACA y jurisprudencia del Consejo de Estado para concluir que la prestación económica objeto de análisis deviene de un trabajador del sector privado. De otro lado, el Juzgado Treinta y siete Laboral del Circuito de Bogotá sustentó su falta de competencia en los autos 316, 437, 454, y 384 de 2021 de la Corte Constitucional.
9. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de esta naturaleza, la Corte procederá a dirimir la colisión suscitada entre las jurisdicciones que lo propusieron. Para ello, primero, se reiterará el auto 316 de 2021 en relación con la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. Reiteración de los Autos 316 y 840 de 2021
10. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 2021[11], el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, les corresponde exclusivamente a los jueces de lo contencioso administrativo. Incluso cuando el acto administrativo regula un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que «[ ] por medio de la acción de lesividad se debaten intereses propios de la administración, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo»[12].
11. Por su parte, en el Auto 840 de 2021[13], la Corte Constitucional determinó que la anterior regla de decisión resulta aplicable a «las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.» Lo anterior, por cuanto «la supresión o liquidación de una entidad pública, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad.» Ello «implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.» Bajo esa perspectiva «la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.»
III. CASO CONCRETO
12. La Sala Plena constata que en el presente caso se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Treinta y siete Laboral del Circuito de Bogotá) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 8 de esta providencia.
13. En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones en el expediente de la referencia.
14. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437, 454, y 384 de 2021, según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. Igualmente, al Colpensiones subrogar las competencias del Instituto de los Seguros Sociales, tiene la condición de demandar en lesividad los actos administrativos emitidos por esa entidad liquidada, conforme la regla de decisión del Auto 840 de 2021. Consecuencia de lo anterior, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la Resolución ISS 26066 del 19 de junio de 2007, expedida por el Instituto de los Seguros Sociales ISS, mediante la cual el ISS reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Rosalba Becerra Medina es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
15. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente CJU 4272 al Juzgado Cincuenta y cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, sección segunda, y comunicar la presente decisión al demandante.
Regla de decisión. Reiteración autos 316 de 2021 y 840 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la que subrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Cincuenta y cinco Administrativo del Circuito de Bogotá - sección segunda y el Juzgado Treinta y siete Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cincuenta y cinco Administrativo del Circuito de Bogotá - sección segunda es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.
SEGUNDO - Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4272 al Juzgado Cincuenta y cinco Administrativo del Circuito de Bogotá - sección segunda, para lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y siete Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU-4272. Archivo 01DemandaAnexos.pdf.
[2] Expediente CJU-4272. Archivo 01DemandaAnexos.pdf.
[3] Expediente CJU-4272. Archivo 07AutoInadmiteDemanda.pdf
[4] Expediente CJU-4272. Archivo 12AutoDecretaFaltaJurisdiccion.pdf
[5] Expediente CJU-4272. Archivo 03AutoAvocaOrdenaAdecuar.pdf
[6] Expediente CJU-4272. Archivo 05AutoInadmiteDemanda.pdf
[7] Expediente CJU-4272. Archivo 09AutoReponeConflicto.pdf
[8] Cita el auto A316 de 2021, reiterado en Autos 437, 454, y 384 de 2021 de la Corte Constitucional.
[9] A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.
[11] M.S. Cristina Pardo Schlesinger.
[12] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.
[13] En este auto se fijó la siguiente regla: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.